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十七、 青少年用戶特別提示
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（接上期）
三、工程總承包采購的操作要點
（一）必須堅持工程總承包招標的前置條件
1．方案設計與可行性研究報告
2．國際工程界“概要設計（SD）”及“擴展設計（DD）”概念的引入
（二）必須突出工程設計的競爭與優化工程設計的作用
1．設計的競爭是工程總承包的核心
2．技術標的評標需考慮的主要因素
3．總價包干并非盲目地冒險承包
（三）必須重視招標投標方式在工程總承包采購中的作用
1．對開標程序及其內容必須進行規范
國際工程界對施工或工程承包往往都是通過招標投標方式選擇承包商，根據我國的法律法規，政府工程與國有投資工程也有相關規定。在工程總承包模式下，國際工程招標投標一般均采用“雙信封兩階段開標”的方式處理，即將投標文件分為技術標與商務經濟標封裝入兩個標包，在開標過程中先開啟技術標（即投標圖紙及說明資料），經技術專家進行評分后，對評審合格單位的商務經濟標再進行開標與評審。
2．做好技術標的編制與投標工作
按國際工程界的理解，工程總承包的投標技術文件一般應該是擴展設計（DD）圖紙，因為在三階段的項目設計中，擴展設計/DD（相當于我國的擴大初步設計）由于在初步設計階段各類技術的選擇性空間較大，使得它的優化設計節省投資的作用也最大，這就要求在編制規范工程設計任務書時，既不可不做具體表述，也不可做過多的限制性表述，需要留有一定空間，以免限制工程總承包投標人創造性設計思維的發揮。
3．技術標評審不能“過場化”
在工程總承包模式下，技術標的評審極其重要，但是技術標招標圖紙的下一設計階段的成果往往是擴大初步設計圖紙，對技術構成簡單的項目還將是施工圖紙，單個投標人提供的技術標文件通常就有上百張圖紙，多個投標人的圖紙加在一起，往往數量驚人，其評審過程的復雜漫長可想而知。雖然有經驗的工程總承包招標人或其咨詢單位會掌握一些技巧以突出評審的重點，壓減一些次要過程，但即便如此，評審過程的復雜仍會是基本情形，此時評審過程絕不能走過場，否則工程總承包模式將會失去其意義。對冗長的評標過程，各個工程項目的投資人事先必須要有思想準備。一個工程建設項目走到招標投標前已經經過了較為漫長的過程，技術標評審需要的時間（通常為3天至5天）應該得到保證。反之，如果技術標評審走過場，很容易給項目留下無比巨大且難以預料的隱患。
（四）必須采用“工程量清單計價規范”
1．采用“工程量清單”的必要性分析
我國自2003年發布工程量清單計價規范后，以工程量清單進行工程的計價結算在采用施工總承包模式的項目中發揮了重要作用，但對于工程總承包模式下的項目計量尚在探索中。工程總承包項目與施工總承包項目在編制清單上的差別實際上就是前者的承包范圍要大一些，需要將施工總承包條件下的清單計價范圍擴充到工程總承包的計價范圍，工程總承包條件下的計價規范只有涵蓋這些額外內容，才可以滿足需要。
2．必須編制并提供模擬工程量清單格式
在工程總承包招標前，因其招標圖紙（如方案設計圖）尚達不到編制工程量清單的深度，即使此后的投標圖紙能夠達到編制工程量清單的深度，但每家投標人的圖紙由于競爭的關系往往各不相同，所以清單也會不同，無法統一編制，此時由招標人提供的一個模擬工程量清單格式就成為各投標人編制各自投標工程量清單的指引性文件。格式清單有兩方面內容：一是按照施工總承包方式及范圍限定的清單報價的投標格式，其目的是使此后各個不同的投標人所做的清單報價有規則可循，便于評審過程順利進行。二是對工程總承包范圍大于施工總承包范圍之處需要進行計價報價的表述，這部分的計價主要包括工程總承包的管理費用、工程設計費用、因總價包干造成的風險費用（作為競爭性報價科目）、暫估價工程的清單及費用、暫列金工程的對價（與項目可行性研究報告中的項目預備費或其中一部分對應）、其他工程費用（如調價準備金）等。
3．必須對總價包干工程部分設置“最高投標限價”
按國際慣例和我國的法律法規，對政府及國有投資項目應該設立工程項目招標投標的最高投標限價，工程總承包項目也在此限，編制最高投標限價的核心仍是對總價包干范圍內的工程提出的，有了總價包干范圍內工程的投標限價，再加上前述的第二部分費用，便可形成整個項目的最高投標限價（含暫估價與暫列金工程）。所以對采用EPC方式的工程總承包項目，因其總體工程均是總價包干，所以合同總價就應該是包干總價，甚至就是項目結算總價，這部分的投標報價不能超過招標文件規定的最高投標限價。而對于采用P&D+B方式的工程總承包項目，僅需對其中的部分工程實行總價包干，招標文件規定的最高投標限價僅對應此部分工程的包干總價，再加上合同規定的此部分工程外以其他方式結算的工程估算價。
4．應按照相關規范要求進行清單填制
對各投標人所做出的清單報價，一般應規定按照《建設工程工程量清單計價規范》GB50500-2013、政府定額及地方政府發布的建筑市場信息價進行清單填制，競爭性報價應在匯總總價時一次性進行，以便在檢查其清單報價時有據可依。
5．應明確反對“費率報價”與“費率合同”
對以往國內房建工程大規模發生的“費率招標”與“費率合同”應該明確反對。工程總承包合同是總價合同，而費率招標導致的費率合同明顯屬于單價合同，兩者是完全不同類型的兩類合同。且費率招標往往是招標組織單位在沒有招標及投標圖紙要求的情況下而采用的非法手段，是招標組織單位利用工程總承包的名義彌補其前期工作不足的不正常行為。
（五）必須解決全部或部分工程的總價包干問題
工程總承包的合同方式必須是具有全部或大部分工程的總價包干合同，即實現為EPC/交鑰匙或P&D+B方式的合同，唯有如此，才能真正體現設計施工一體化承包人對合同造價的責任。
1．全部工程的總價包干
全部工程均為總價包干（EPC/交鑰匙方式下），總價包干的基本條件是：招標人有招標圖紙，投標人按招標文件的要求進行投標圖紙的設計，如構成這樣條件的工程范圍涵蓋了項目合同內的全部工程，或有些風險工程可控并可在報價上忽略不計，則可以構成EPC類的工程總承包合同項目。
2．部分工程的總價包干
大部分工程的總價包干（P&D+B方式下），即項目的主體工程或大部分的工程內容具備了上述總價包干的工程性質，但仍有一定量的專業工程不具備招標圖紙，使得工程總承包方無法進行投標圖紙設計，為贏得時間，需要對這兩類工程分別處理，對具備條件的那部分工程做總價包干處理，對其余部分則另外處理。
3．不能進行總價包干而采用其他計價方式的工程
在上述“部分工程的總價包干”的情況下就構成了暫估價工程、暫列金工程與可調價科目工程。
（1）暫估價工程。列入“暫估價”范圍的工程主要是在工程總承包招標時尚未完成方案設計或方案設計尚待上層領導或政府管理單位的認同，但又肯定包括在項目內的專業工程，如非要納入工程總承包的總價包干范圍，將會因等候招標圖紙的設計而延誤招投標的時間。此部分工程可作為專業分包工程納入工程量清單中的“暫估價”工程，在項目進行中由業主方會同工程總承包方另行招標決定，并歸為工程總承包的管理責任，但工程計價依專業分包合同約定，不屬于總價包干的責任范圍，其價格風險也不由工程總承包方承擔。
（2）暫列金工程。列入“暫定金額/暫列金工程”范圍的內容主要是由于在工程總承包招標時項目的一些外部條件不明，難以判定是否一定需要或如何進行的某些工程，不具備納入工程總承包招標（需進行工程設計及報價）的條件。此外，相關工程是工程總承包方無力或不能有效管理的專業工程，須在此后由業主方在專業管理單位的支持下自行采購，并在此類承包商與工程總承包方間進行協調，但可以規定工程總承包方須向此類承包商提供現場實施管理的便利。
（3）可調價科目工程。如地方政府頒發了相應調價科目工程的規定，以及經招標人提出、合同雙方又有另行約定，可以按照一定條件進行調價的工程。
四、參考國際慣例，加強我國工程總承包管理
（一）分清國際/國內工程界以初步設計圖紙進行招標產生的兩種情況
國際工程界采用的施工總承包招標（使用的合同條件為FIDIC Cons/紅皮書），按照國際慣例是使用設計擴展圖/DD（相當于我國的初步設計或擴大初步設計圖）進行招標。因施工總承包在投標時不需要進行設計，所以投標圖紙也同樣是設計擴展圖/DD。
而國內工程界的工程總承包招標，使用的合同條件為FIDIC的P&D+B新黃皮書及FIDIC的EPC交鑰匙/銀皮書，都是使用方案設計圖進行招標，但要求投標人使用設計擴展圖投標，使用的基本也是初步設計或擴大初步設計圖（相當于國際工程界的設計擴展圖/DD）。
兩種招標方式看似一樣，但也有所不同。
前者是在由業主單位委托的設計方提供招標圖紙的基礎上，由招標人或其委托的工程項目管理單位編制工程量清單/BQ表，要求施工總承包方進行清單報價，合同性質為單價合同，即合同價的最終計算是以清單報價中的單價+施工圖紙最終確定的工程量為準來進行的，兩者差數產生的結算風險由業主方承擔。
后者是在工程總承包投標人各自編制的投標圖紙（擴大初步設計、DD設計）的基礎上，由各投標人依據招標人提供的模擬工程量清單（設計任務書、SD設計）的格式而自行編制的工程量清單報價，合同性質為總價合同。
不難看出，后者所依據的工程量清單報價標明的工程數量，與工程總承包方在據此簽訂工程總承包合同后編制的施工圖所標明的工程數量不同（一個是按初步或擴大初步設計圖紙編制的工程量，另一個是按施工圖紙編制的工程量），兩者差數的結算風險由工程總承包方承擔。
所以在工程總承包招標文件及合同條款的表述中，必須對上述情況進行說明，使工程總承包方對此類風險的評估有所準備。
（二）工程總承包模式下的工程監理
由于工程總承包的風險基本上由設計施工一體化承包商（工程公司）承擔，業主方的管理責任大大減輕，項目的絕大多數管理責任由承包商承擔，所以此時咨詢公司對項目的介入形態已不同于施工總承包模式下的“FIDIC工程師”，原先以施工總承包方式為基礎編制的監理規程應及時做出調整，依據項目合同是EPC方式還是P&D+B方式相應改為“業主代表”或“工程師代表”。其中的“業主代表”在我國當前形勢下可以都轉為“工程師代表”，以便繼續執行相關的監理規程，并對監理規程加以充實與調整。
（三）工程總承包模式下的工程項目全過程管理單位或相關咨詢單位
至于國際上慣常采用的工程項目全過程管理方式，雖然業主的項目管理工作在項目的建造階段大大簡化，但項目前期工作以及工程總承包采購過程卻極其復雜，一般業主方（建設單位）在管理上是難以勝任的。在工程總承包合同的簽訂與執行階段，需要具有工程項目全過程管理能力的咨詢單位予以協助和配合，或是由專業工程咨詢單位在項目相應階段作為業主方的專業工程顧問，尤其在當前工程總承包仍處在試行期間，這一點對于沒有經驗的業主方尤顯重要。
1．工程設計顧問單位
工程設計顧問單位的任職條件為具有國家頒發的工程設計資質及審圖能力，其主要職責為：
（1）派人員成為業主方技術評審專家，協助業主方進行工程總承包技術標的評審，必要時可組成“配合技術標評標小組”參與；
（2）工程總承包合同簽訂后，負責后續工程設計圖紙的審查確認；
（3）對P&D+B方式下的暫估價工程提供招標用圖紙及資料，并參加暫估價工程的技術評審；
（4）負責合同執行期設計變更的合理性、必要性等的審查，出具審查意見；
（5）配合工程總承包顧問單位編制工程設計任務、主要材料設備品牌清單等與技術相關的文件。
2．工程總承包管理顧問單位
工程總承包管理顧問單位（可以兼任項目的招標代理單位）應熟悉工程總承包的基本概念與相應操作，作為咨詢單位，須在政府公共資源交易（采購）網站進行過登記注冊。其主要職責為：
（1）檢查項目前期管理文件的完備情況，如有問題則協助進行完備；
（2）作為各咨詢單位的牽頭人，統一負責各咨詢單位咨詢意見的協調；
（3）編制工程總承包項目招標投標工作階段的進度計劃，并協調各個單位按照計劃完成；
（4）負責招標文件（尤其是專用合同條款）的編制；
（5）負責與政府管理單位解釋及協調相關事項；
（6）采用P&D+B方式實施工程總承包，負責組織暫估價工程的招標用圖紙及技術說明，并編制招標文件；
（7）在項目主要合同簽署后，負責召開全部參與單位參加的工程交底會議，推動各合同簽署單位對工程總承包合同的正確理解與執行。
3．造價咨詢顧問單位
造價咨詢顧問單位的任職條件和主要職責為：
（1）具有國家工程造價咨詢資質以及相應能力和經驗；
（2）協助設立項目的結算體系及參加相應的合同條款編制；
（3）編制“格式/模擬工程量清單”，在工程總承包商務經濟標評審時擔任建設單位的配合評標組成員并進行評標或清標，以保證商務經濟標的評審質量；
（4）編制按項目形象進度進行按比率付款的“里程碑付款計劃”，以簡化工程款支付程序；
（5）負責最終付款的審查或審計。
鑒于原方案設計的承擔單位一般均具有相應工程設計資質及審查工程設計圖紙的能力，尤其是在進行項目方案設計的過程中對項目的情況與條件已經有了充分的了解，所以最好由該單位擔任同一項目的工程設計顧問單位。如有可能，則可以更進一步，在進行方案設計招標時就將兩項工作合二為一，進行“方案設計及工程設計顧問”的招標并簽署合同。
上述“工程總承包管理顧問”的主體工作與工程項目全過程管理咨詢企業的能力要求是一致的，可以將其與上述工程設計顧問、造價咨詢顧問以及招標代理甚至建設監理的工作合并，但不需要作為“FIDIC工程師”承擔項目的全過程管理工作，因為業主方的管理工作因工程總承包單位承擔了大多數風險已經轉移給工程總承包方了。
但鑒于目前國內的工程咨詢單位正在向全過程咨詢管理企業轉型，一般尚不完全具備作為工程總承包管理顧問的能力，所以近期仍不能排除由幾家咨詢單位按上述分工各自承擔部分咨詢工作責任之可能。
五、對有關工程總承包管理制度的思考
（一）處理好法律法規（含政府部門規章）、政府部門的規范性文件與行業慣例的關系
1．法律法規的原則性和禁行性性質
《工程總承包管理辦法》因尚未經由相關主管部委以“部令”形式發出，尚不屬于部門規章，只能作為政府部門發布的“規范性文件”來參照執行。規范性文件并不天然具有強制性，其是否具有強制性是由其他政府文件規定及賦予的。如《簡明標準施工招標文件》和《標準設計施工總承包招標文件》（以下簡稱《標準文件》）在由國家發展改革委等九部委聯合發布的同時，國家發展改革委還通過《關于印發簡明標準施工招標文件和標準設計施工總承包招標文件的通知》（發改法規〔2011〕3018號）明文規定“應當不加修改地引用《標準文件》的內容”，尤其對其中的投標人須知、評標辦法和通用合同條款“應當不加修改地引用”，從而使該文件具有了一定的強制性。但《工程總承包管理辦法》的具體規定仍較為原則，且法律效力層級較低。
按照法理學的解釋，法律法規主要應該是“禁行性的”，法規一旦發布，就要“令行禁止”，但部門發布的規范性文件的法律層級可能無法決定如出現對《工程總承包管理辦法》的不同理解甚至有少量的執行不一致，相關工程總承包合同是否仍具有法律效力。此種情形下，要看對其他法律法規整體理解上是否出現重大違背。工程建設項目的情況及其管理是非常復雜的，如果連怎么去做都要以法規及規章來進行規范，要求“一二一齊步走”，則管理的靈活性將不復存在，那樣將無法適應不同類型工程項目的復雜情況及其變化，所以法律法規（政府部門規章）、政府部門發布的規范性文件都不是萬能的，其需要規范的不可能是全部的管理細節。
2．行業慣例是相關法律法規的必要補充
至于工程總承包項目，具體操作的細節層面無法以法律法規、部門規章及部門發布的規范性文件來完全明確下來，還是要依靠行業慣例進行引導和規范。借鑒行業慣例可以使某些業務的具體做法得以較為規范地執行，并降低交易成本，且因其不是法律法規、部門規章或部門發布的規范性文件，一旦項目因特殊情形無法執行行業慣例的某些條款時，就可以采用通融或變更的方法執行。慣例性文件的實用性規則就是允許對慣例大部分得到執行、小部分可以不執行，但這種不執行并不違法，只有這樣，才能適用于工程總承包模式下各種復雜情況的有效處理。
具有權威性的行業協會或非政府組織（如FIDIC組織）發布的正式文件就屬于國際（國內）工程界的行業慣例，大家共同使用其標準合同文本便于達成交易、提升交易效率、降低交易成本，但行業慣例往往并不具有法規或類似文件的強制性，也并不限制該類文件應得到完全的逐條執行，所以行業慣例是法律法規、部門規章甚至部門發布的規范性文件重要且有益的補充。行業慣例可以根據其執行中遇到的問題隨時由編制單位進行修訂，這也是國際工程界在編制及發布行業慣例時常見的情況，很多國際慣例甚至可以每年都進行補充和修改，而法律法規性文件則需要維持一定的穩定性。
（二）繼續執行原建立在施工總承包模式下的建筑業主要法律法規
目前一些單位以工程總承包的特殊性為由忽略現行法律法規的執行，甚至公然違反法律法規，如對于政府工程不再提“采用工程量清單計價規范”，不再提及必須經由招標投標程序確定工程總承包方，對于部分特定工程招標投標行為不再提“必須設置最高投標限價”等，這些做法都是錯誤甚至是嚴重違法的，對此政府的主管部門應承擔起相應的引導和監管責任。實踐表明，工程總承包模式沒有多么特殊，涉及推行多年、較為成熟的建筑業和工程管理的法律法規基本上都應該遵守并遵照執行，只是需要補充調整部分內容。
（三）借鑒成功經驗，加快相關文件修訂
1．積極借鑒成功經驗
我國在多年的工程項目管理實踐中既借鑒了多項國家規則和國際慣例，也探索出不少有益的經驗，形成了自身獨創的管理體系和制度文件，這些體系與文件既為國內工程界所熟知，也與國內現有法律法規緊密銜接。如前文所述，工程總承包的特點不同于施工總承包，其承包范圍基于施工總承包范圍且有所擴大，所以從業人員需要在參照國際管理慣例（如FIDIC的新黃皮書與銀皮書）的基礎上，按照自己原來編制的部分管理體系和制度文件，穩妥有序地推動此項工作。
國家發展改革委等九部委聯合發布的《標準設計施工總承包招標文件》就較好地體現了上述精神，如其將P&D+B與EPC交鑰匙兩種工程總承包方式進行了整合，進一步明確了兩者的共性，簡化了工程總承包合同的執行。再如其明確提出了“暫估價”工程，這是與FIDIC原文件提到的“暫列金額”工程不同的概念，源于我國多年施工總承包項目管理中所處理的工程類型，將其引入工程總承包的合同是一個新的貢獻。
2．加快相關文件修訂
一是及時修訂2011年九部委以部令形式發布的國家標準《標準設計施工總承包招標文件》。該文件是在多部委專家集體智慧的基礎上編制而成，具有較高的編制水準，其適用范圍就是工程總承包的范圍，九個部委共同發布使其適用性較為廣泛。但該文件發布至今已有九年，需要根據文件的使用情況及時做出必要調整并繼續使用。
二是及時修訂建設工程監理條例。我國的《建設工程監理規范》（GB/T50319-2013）是以施工總承包為背景編制并施行的，在工程總承包模式下并不完全適應，應及時予以修訂，以適應工程總承包項目的特點與發展需要，必要時可以專門編制專用于工程總承包項目的相應監理條例。
三是及時修訂房屋建筑和市政公用工程項目設計文件編制深度的規定。通過修訂，力爭使其與國際工程界制定的設計文件深度及行業慣例最大幅度地接軌，這一點對我國建筑企業更好地“走出去”也具有重要意義。從業人員一定要知道國際工程界采用深化方案設計（SD）圖作為招標技術文件，以及以深化/擴初設計（DD）圖作為投標技術文件的積極意義，并盡快彌補在工程總承包招標文件與投標文件上的差距，使真正的總價包干得以順利實現。
四是盡快組織編制房屋建筑工程的“方案設計投資估算編制辦法”。應參照住房和城鄉建設部編制的《市政公用工程方案設計投資估算編制辦法》，盡快組織編制房屋建筑工程的“方案設計投資估算編制辦法”，以實現方案設計投資估算較高的準確性，以便運用限額設計控制兩階段工程設計的投資目標，并有效應對工程總承包進一步發展后的不時之需。
（四）《工程總承包管理辦法》發布后并非就萬事大吉
本次房屋建筑和市政基礎設施領域《工程總承包管理辦法》的發布，經過了兩次“征求意見”，兩次征求意見稿的變動都不小，征求意見過程中的爭議與分歧也較為明顯，且并未經過“試行”等階段性程序，這就使得其尚未經過實踐較大規模的檢驗，不能排除在一段時間后進行調整的可能，所以業界要秉持“實踐是檢驗真理的唯一標準”的基本態度來看待《工程總承包管理辦法》的參照執行問題。
同時，相關政府部門應主動組織各類國家級的行業協會編制試行的慣例型文件，配合《工程總承包管理辦法》的施行，豐富其使用的范圍和條件，并注意各個文件間的有效協調，不斷提升工程建設的質量和效益。
作者： 孔 曉
作者單位：北京京園誠得信工程管理有限公司
來源：《招標采購管理》
