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一、引言
2014年12月，財政部辦公廳發布《關于報送政府采購嚴重違法失信行為信息記錄的通知》（財辦庫〔2014〕526號），參與國務院多部委開展的不良信用記錄聯合發布活動，并在中國政府采購網啟動建設“政府采購嚴重違法失信行為記錄名單”專欄（以下簡稱“嚴重違法失信行為專欄”），集中發布全國政府采購嚴重違法失信行為信息記錄。
2015年1月30日，財政部通過“嚴重違法失信行為專欄”公布了311條在三年內受到行政處罰的嚴重違法失信行為記錄。截至目前，該專欄已發布相關記錄逾2000條。通過梳理近些年政府采購嚴重違法失信行為記錄，對嚴重違法失信行為進行多角度分析，對于把握嚴重違法失信行為的發展趨勢和監管重點具有重要現實意義。
二、政府采購嚴重違法失信行為界定和表現
（一）界定標準
按照違法失信行為造成后果的嚴重程度，我國將違法失信行為分為一般失信行為和嚴重失信行為。其中，嚴重違法失信行為主要包括三類：一是嚴重損害生命健康、破壞市場競爭秩序，拒不履行裁決、國防義務的行為；二是法律、法規、規章明確規定構成情節嚴重的行政處罰的行為；三是經行政處罰決定部門認定的嚴重失信行為。
何為政府采購嚴重違法失信行為？《政府采購法》及其實施條例、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)都未作出明確界定。《關于報送政府采購嚴重違法失信行為信息記錄的通知》（財辦庫〔2014〕526號）將規定的行政處罰種類作為政府采購嚴重違法失信行為的界定標準，即供應商、采購代理機構在三年內受到財政部門作出下列情形之一的行政處罰，列入政府采購嚴重違法失信行為記錄名單：①三萬元以上罰款；②在一至三年內禁止參加政府采購活動（處罰期限屆滿的除外）；③在一至三年內禁止代理政府采購業務（處罰期限屆滿的除外）；④撤銷政府采購代理機構資格（僅針對《政府采購法》第七十八條修改前作出的處罰決定）。
（二）具體表現
根據上述界定標準，結合政府采購法律法規，可以從國家和地方兩個層面總結出政府采購嚴重違法失信行為的具體表現。
1.國家層面
《政府采購法》及其實施條例對于采購代理機構和供應商的違法行為及法律責任進行了規范，對照界定標準，筆者梳理了國家層面的嚴重違法失信行為，采購代理機構嚴重違法失信行為的具體表現為23種，供應商嚴重違法失信行為的具體表現為13種，如表1所示。
2.地方層面
在地方層面，我國各省市也先后頒布了政府采購的地方性法規規章，更多是對國家層面的補充和細化。下面筆者以《深圳經濟特區政府采購條例》《深圳經濟特區政府采購條例實施細則》為例，梳理了地方層面的嚴重違法失信行為，其中采購代理機構嚴重違法失信行為的具體表現為9種，供應商嚴重違法失信行為的具體表現為8種，如表2所示。
三、政府采購嚴重違法失信行為記錄分析
“嚴重違法失信行為專欄”發布的記錄數據不僅是政府采購嚴重違法失信行為的具體表現，也反映出政府采購實踐中存在的突出問題。
隨著我國經濟體量的逐年增長，政府采購規模也隨之不斷擴大，各類嚴重違法失信行為數量亦迅速增加。由于“嚴重違法失信行為專欄”中行為記錄的公布時限只有三年，且處罰期限屆滿會刪除記錄，因此筆者在分析政府采購嚴重違法失信行為發展趨勢時無法通過該專欄獲得連續多年的嚴重違法失信行為記錄，主要依據的是《中國招標》和新聞媒體報道中提及的年度政府采購嚴重違法失信行為數據。如圖1所示，2017年至2020年政府采購嚴重違法失信行為數據分別有277條、344條、480條、505條，數量呈逐年增長態勢。2020年由于受新冠肺炎疫情影響，增速有所放緩。
根據數據的可得性，本文選取了“嚴重違法失信行為專欄”中2018年4月至2021年3月的691條數據。這些數據可分為三個完整的年度時段：2018年4月到2019年3月的44條，2019年4月到2020年3月的131條，2020年4月到2021年3月的516條。下面筆者從嚴重違法失信行為類別、處罰對象及處罰依據三個方面對這些數據進行分析。
（一）主要類別
數據顯示，政府采購嚴重違法失信行為主要集中在提供虛假材料謀取中標、串通投標、無正當理由放棄中標、提供不合格產品和拒絕監督檢查等方面。
如圖2所示，供應商通過提供虛假材料謀取中標共有402條記錄，占比58.2%，在所有嚴重違法失信行為中占比最大。供應商提供的虛假材料包括財務數據、各類認證證書、員工社保記錄、業績合同、檢測報告、專利證書、發票和截圖文件等。在政府采購中，一些中小微企業為了節約成本，經常不按時給員工繳納社保，導致其不符合參加政府采購的基本條件；還有一些企業為獲取商業機會，選擇偽造相關記錄（如提供虛假的社保證明或憑據）、業績造假、提供偽造檢測報告等來證明其資質與能力，導致其受到行政處罰。造成上述問題的主要原因在于造假成本較小，供應商為了獲得中標資格，會不惜以身試法。
串通投標在政府采購嚴重違法失信行為中也占了很大比例，共有204條相關記錄，占比29.5%。數據顯示，政府采購活動中的串通投標主要有三種情形：第一種情形是供應商間串通。此類串通共有190條記錄，占比最大，達93.1%。主要表現形式為多家供應商暗中聯合起來，通過協商報價、共同進退等手段形成優勢，或通過提供虛假材料，將其他供應商排斥在外，謀取高價中標。第二種情形是供應商與采購人或采購代理機構串通。此類串通共有13條記錄，占比6.4%。第三種情形是供應商和評審專家串通。此類串通只有1條記錄，為供應商評審過程中聯系評審專家。供應商無正當理由放棄中標在嚴重違法失信行為中位列第三，共有72條相關記錄，占比10.4%，包括拒不簽訂政府采購合同和擅自終止政府采購合同等。
供應商放棄中標資格不但會被處以罰金，也會在一段時間內禁止參加政府采購活動，因此中標、成交供應商一般不會選擇無正當理由放棄中標資格，最終放棄中標很可能是因為串通投標未能達到預期或在招標采購中弄虛作假依然不具有履行合同的能力。
除了上述情形外，還存在個別的嚴重違法失信行為，包括供應商中標后提供不合格產品或假冒偽劣產品、拒絕有關部門監督檢查等，以及招標代理機構違反政府采購法規的行為。
（二）主體分布
政府采購當事人包括采購人、供應商和采購代理機構。根據政府采購嚴重違法失信行為界定標準，供應商和采購代理機構是嚴重違法失信行為主體。
從“嚴重違法失信行為專欄”數據可以看出，被列入嚴重違法失信行為名單的大多為供應商，共有684條，占比高達98.99%。其中，貨物類供應商最多，工程和服務類供應商較少。在貨物類采購中，嚴重違法失信供應商一般為實驗設備、醫療設備、教學設備等設備供應商，原因多數是為謀取中標而偽造產品檢測報告或認證證書等相關材料。在服務類采購中，嚴重違法失信供應商主要集中于物業管理與城市維護等領域。在工程類采購中，嚴重違法失信供應商多集中于房屋建設與道路建設等領域。這兩類供應商大部分由于提供虛假材料和串通投標而被列入嚴重違法失信名單。
除了供應商外，還有6家采購代理機構也被列入嚴重違法失信名單。采購代理機構的嚴重違法行為包括：拒絕向供應商發售招標文件并且招標文件的提供期限不足5天；按照采購人的要求將投標人的注冊資本、公司成立時間、具有特定金額的合同業績等條件作為評審因素；未按照規定執行政府采購政策，非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地，限定或指定特定的專利、商標、品牌或者供應商，設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；在政府采購資格預審抽簽環節中事先預定中簽人；在代理政府采購項目過程中未嚴格把控，工作人員允許供應商對開標后的投標文件進行修改并勸說評審專家違規進行二次評審；逾期退還承包商投標保證金等。
（三）處罰結果及依據
政府采購監管機構對于嚴重違法失信供應商的行政處罰包括罰款、沒收非法所得、列入不良行為記錄名單、禁止1～3年內參與政府采購業務等。其中，罰款是最常見的處罰方式，禁止參與政府采購業務的處罰也較多。供應商被禁止參加政府采購活動的具體期限要根據其違法行為及影響大小確定。數據顯示，禁止一年內參加政府采購活動的供應商有407家，占59.6%；禁止兩年內參加政府采購活動的供應商有76家，占11.1%；禁止三年內參加政府采購活動的供應商有176家，占25.8%。
政府采購監管機構對采購代理機構的行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、禁止1~3年內代理政府采購業務等。從處罰結果來看，有5家招標代理機構被禁止代理政府采購項目，3家招標代理機構被罰款。此外，監管部門還根據具體情況作出了整改或其他形式的處罰。
各地政府采購監管部門對嚴重違法失信行為的行政處罰主要依據《政府采購法》及其實施條例、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)等相關法律制度。除了國家層面的法律法規，有些省市的行政處罰是以政府采購地方性法規規章為依據，并擁有一定的自由裁量權。如深圳市監管部門依據《深圳經濟特區政府采購條例》對相關主體進行處罰，吉林省監管部門依據《吉林省財政部門行政處罰裁量標準》對相關主體進行處罰等。
四、結論及啟示
通過上述對政府采購嚴重違法失信行為記錄的分析，可以得出以下結論和啟示 ：
一是政府采購嚴重違法失信行為數量呈現出逐年增長的趨勢（見上文2017年至2020年統計數據，除2020年因新冠肺炎疫情影響增速有所減緩外）。這說明在政府采購實踐中嚴重違法失信行為比較突出，我國應不斷完善政府采購誠信體系建設，加大違法失信主體懲戒力度，進一步規范政府采購當事人行為，加快構建公平競爭的政府采購市場環境。
二是政府采購嚴重違法失信行為以提供虛假材料謀取中標、串通投標、無正當理由放棄中標三類最為突出。此外，還存在供應商中標后提供不合格產品、招標代理機構違反政府采購法規等情形。政府采購監管部門應針對突出嚴重違法失信行為加強監管：一是細化弄虛作假和串通投標的認定標準和自由裁量權；二是完善政府采購誠信體系建設，加強對信用信息在政府采購中的獎懲應用，加大供應商弄虛作假和串通投標成本；三是在政府采購電子化應用的基礎上通過引入大數據、人工智能等新技術和手段降低核實虛假材料和認定串通投標的成本和難度，提高監管效能。
三是嚴重違法失信行為主體以供應商為主，采購代理機構占比較小。在具有嚴重違法失信行為的供應商中，貨物類供應商最多，且主要是因提供虛假材料而受到行政處罰的設備供應商，工程類和服務類供應商則相對較少。針對供應商尤其是設備供應商這一主要的嚴重違法失信行為主體，監管部門應加強精準監管，進行專項治理 。
四是政府采購監管機構對于嚴重違法失信供應商的行政處罰以罰款和禁止1~3年內參與政府采購業務最為常見，對于采購代理機構的行政處罰以禁止1~3年內代理政府采購項目最為常見。政府采購監管機構應加強對供應商和采購代理機構的事中事后監管，積極推進“互聯網+”招標采購，借助新技術進一步規范業務流程、提升監管水平和效率。對于嚴重違法失信行為較突出的省市，地方政府應在《政府采購法》及其實施條例等法律法規的基礎上，根據自身特點制定和完善相關制度，加強對政府采購嚴重違法失信行為的監管力度。
