論違法規(guī)避招標(biāo)的合同效力與相關(guān)修法建議

編者按：2019年12月6日，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》向社會(huì)公布，公開征求意見，其亮點(diǎn)之一即新增了“合同履行”一章。合同效力的認(rèn)定是合同履行的前提，但在司法實(shí)踐中，法院對(duì)規(guī)避招標(biāo)合同效力糾紛的裁判觀點(diǎn)分歧甚大，一定程度上造成了實(shí)務(wù)界對(duì)規(guī)避招標(biāo)合同效力評(píng)判的混亂。針對(duì)此，文章通過對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的解讀和司法判決案例的分析，提出應(yīng)在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別規(guī)范上增加制度供給，即通過修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，在法律層面統(tǒng)一合同效力的認(rèn)定規(guī)則，切實(shí)保證我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)制度得到有效貫徹落實(shí)。

一、引言

招標(biāo)投標(biāo)制度是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而強(qiáng)制招標(biāo)制度是《招標(biāo)投標(biāo)法》確立的招標(biāo)投標(biāo)制度的基石，其對(duì)于保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益以及國(guó)有資金的交易安全具有重大意義。但是實(shí)踐中招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)而不招標(biāo)，或者化整為零、明招暗定以及虛假招標(biāo)等規(guī)避招標(biāo)行為屢禁不止，審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目審計(jì)過程中有關(guān)規(guī)避招標(biāo)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)也屢見不鮮，成為招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違法的突出問題。

規(guī)制規(guī)避招標(biāo)問題首先應(yīng)當(dāng)在法律層面上制定明確的規(guī)范。《招標(biāo)投標(biāo)法》作為調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法，其第四條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。”第四十九條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”由此可見，《招標(biāo)投標(biāo)法》在宣示禁止違法規(guī)避招標(biāo)行為原則的基礎(chǔ)上，對(duì)于規(guī)避招標(biāo)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，規(guī)定了責(zé)令限期改正、罰款、暫停項(xiàng)目執(zhí)行或暫停資金撥付以及對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予處分等行政處罰措施。但是《招標(biāo)投標(biāo)法》并未規(guī)定規(guī)避招標(biāo)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，尤其是未明確規(guī)定規(guī)避招標(biāo)、采用其他采購(gòu)方式簽訂合同的法律效力。這一方面造成了各級(jí)法院裁判違法規(guī)避招標(biāo)合同效力爭(zhēng)議的依據(jù)不充分、觀點(diǎn)不統(tǒng)一，另一方面也給了一些招標(biāo)人可乘之機(jī)，往往置行政處罰風(fēng)險(xiǎn)而不顧，期望規(guī)避招標(biāo)簽訂的合同依然有效，成為既成事實(shí)，以實(shí)際達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的不法目的。如果其目的達(dá)成，我國(guó)的強(qiáng)制招標(biāo)制度就很容易存在落空的風(fēng)險(xiǎn)。

除《招標(biāo)投標(biāo)法》外，其他相關(guān)民事基礎(chǔ)性法律，包括現(xiàn)行《合同法》《民法總則》，以及已經(jīng)公布尚未施行的《民法典》，都沒有針對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的具體規(guī)定；《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）雖然規(guī)定規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，但其效力不及法律，并且能否類推適用于其他類型合同存疑。

為徹底解決招標(biāo)投標(biāo)實(shí)務(wù)中違法規(guī)避招標(biāo)的突出問題，以及司法機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)避招標(biāo)合同效力糾紛裁判觀點(diǎn)的原則性分歧，筆者建議，在梳理現(xiàn)行法律規(guī)范和總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，釜底抽薪的解決方案是通過修訂法律，增加制度供給，從而為司法實(shí)踐提供統(tǒng)一、明確的裁判依據(jù)。

二、法律規(guī)范關(guān)于違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的相關(guān)規(guī)定

1.《招標(biāo)投標(biāo)法》

第三條 在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：

（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；

（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；

（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第四條 任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。

第四十九條 違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

2.《合同法》

第五十二條　有下列情形之一的，合同無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；

……

（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

3.《民法總則》

第一百五十三條 違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。

違背公序良俗的民事法律行為無效。

4.《民法典》

第一百五十三條 違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。

違背公序良俗的民事法律行為無效。

5.《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號(hào)）

第十四條 合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

6.《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）

第一條 建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無效：

(一)承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級(jí)的；

……

（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的。　　

7.《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254號(hào)）

30.【強(qiáng)制性規(guī)定的識(shí)別】人民法院在審理合同糾紛案件時(shí)，要依據(jù)《民法總則》第一百五十三條第一款和合同法司法解釋（二）第十四條的規(guī)定慎重判斷“強(qiáng)制性規(guī)定”的性質(zhì)，特別是要在考量強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上認(rèn)定其性質(zhì)，并在裁判文書中充分說明理由。下列強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”：……交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式訂立的合同……關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍、交易時(shí)間、交易數(shù)量等行政管理性質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”。

綜上，關(guān)于法律規(guī)范對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的相關(guān)規(guī)定，可以梳理如下：

《招標(biāo)投標(biāo)法》作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法，對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)行為僅規(guī)定了行政法律責(zé)任，對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)訂立的民事合同效力并無明確規(guī)定。

《合同法》《民法總則》《民法典》作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的一般法，僅規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定以及違背公序良俗”的合同無效，但對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度是否屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，以及是否影響合同效力并無具體解釋。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號(hào)）將《合同法》第五十二條規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”限縮解釋為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，但仍然未列舉“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的具體情形。

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）雖然明確規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同無效，但該文件本身不是法律。此外，該文件對(duì)規(guī)避招標(biāo)的其他類型合同的效力并無明確規(guī)定。

《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254號(hào)）雖然具體列舉了“交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式訂立的合同”屬于違反法律、行政法規(guī)“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的情形，對(duì)審判實(shí)務(wù)具有指導(dǎo)意義，但其性質(zhì)屬于審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部裁判規(guī)范，不是法律、行政法規(guī)等正式法源，不能作為裁判依據(jù)或請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行援引，也尚未被法律吸收，局限性顯而易見。

三、違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的觀點(diǎn)之爭(zhēng)與司法判例評(píng)析

對(duì)于違法規(guī)避招標(biāo)合同的效力，理論界和實(shí)務(wù)界存在無效說和有效說兩種截然相反的觀點(diǎn)，亦導(dǎo)致司法判例出現(xiàn)合同無效與合同有效兩種截然不同的裁判結(jié)果。

1.違法規(guī)避招標(biāo)合同無效說及其司法判例

無效說認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度保護(hù)的法益類型為國(guó)家和社會(huì)公共利益，故強(qiáng)制招標(biāo)制度應(yīng)當(dāng)屬于法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)避招標(biāo)訂立的合同因違反法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng)，以及《民法總則》第一百五十三條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。

無效說的兩個(gè)典型司法判例列舉如下：

案例1：江西賽維LDK太陽(yáng)能高科技有限公司與廣西玉柴機(jī)器集團(tuán)有限公司買賣合同糾紛案

最高人民法院二審民事判決書[ (2015)民二終字第36號(hào)]摘錄如下：2．案涉《供貨協(xié)議書》不具有合法性。為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招投標(biāo)的建設(shè)或采購(gòu)項(xiàng)目，實(shí)行強(qiáng)制招投標(biāo)制度。當(dāng)事人違反有關(guān)規(guī)定未經(jīng)招投標(biāo)而自行訂立建設(shè)或采購(gòu)合同或者規(guī)避招標(biāo)、串通投標(biāo)的，人民法院不予認(rèn)可和保護(hù)。本案中，玉柴集團(tuán)公司雖然在其《關(guān)于中標(biāo)協(xié)議書的說明》中稱“項(xiàng)目資金全部由公司自行投資建設(shè)，不存在工程項(xiàng)目的招投標(biāo)行為”，但這一表述確如原審判決所認(rèn)定的，系玉柴集團(tuán)公司的單方說法，確與該公司申報(bào)金太陽(yáng)示范工程項(xiàng)目從而獲得國(guó)家補(bǔ)助資金的目的以及其他有關(guān)申報(bào)文件的內(nèi)容、業(yè)已發(fā)生的事實(shí)相悖；而《補(bǔ)充約定》的內(nèi)容表明，玉柴集團(tuán)公司與賽維太陽(yáng)能公司對(duì)于國(guó)家強(qiáng)制招投標(biāo)制度和案涉項(xiàng)目中的晶硅光伏發(fā)電組件的買賣應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)程序進(jìn)行等情況亦是明知的。雙方當(dāng)事人為獲批國(guó)家金太陽(yáng)示范工程項(xiàng)目，未經(jīng)招投標(biāo)程序而簽訂《供貨協(xié)議書》，明顯違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于其法律效力，人民法院不應(yīng)予以認(rèn)可。故雖然案涉《供貨協(xié)議書》已經(jīng)成立，即使其不存在雙方當(dāng)事人意思表示不真實(shí)的情況，但由于該協(xié)議書違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，有損國(guó)家和社會(huì)公共利益，根據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng)的規(guī)定，亦應(yīng)認(rèn)定其無效。

案例2：廣西建工集團(tuán)第一建筑工程有限責(zé)任公司與北京長(zhǎng)林瑞投資有限公司、巴中市教育和體育局建設(shè)工程施工合同糾紛案

四川省高級(jí)人民法院一審判決書[（2018）川民初47號(hào)]摘錄如下：本院認(rèn)為，案涉建設(shè)工程項(xiàng)目屬于依法必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目,認(rèn)定體育局與北京長(zhǎng)林瑞公司通過直接委托、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定項(xiàng)目施工單位，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，構(gòu)成規(guī)避招標(biāo)。因此，根據(jù)《合同法》第五十二條“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）第一條“建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無效：（一）承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級(jí)的；（二）沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義的；（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的”的規(guī)定，北京長(zhǎng)林瑞公司與廣西一建簽訂的《建設(shè)工程施工合同》為無效合同。主合同無效，從合同也應(yīng)當(dāng)無效。故《補(bǔ)充協(xié)議》和《補(bǔ)充協(xié)議二》、2015年3月25日《協(xié)議書》以及《工程移交協(xié)議書》均應(yīng)屬無效協(xié)議。根據(jù)《合同法》第五十六條“無效的合同或者被撤銷的合同自始沒有法律約束力。合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效”的規(guī)定，上述合同自始沒有法律約束力。但合同中的清理結(jié)算條款是具有獨(dú)立性的約定，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。

2.違法規(guī)避招標(biāo)合同有效說及其司法判例

有效說認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度屬于行政管理強(qiáng)制性規(guī)定，而非效力性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于違法規(guī)避招標(biāo)訂立合同的行為，可依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條的規(guī)定對(duì)相關(guān)人員及單位進(jìn)行行政處分和行政處罰，但并不導(dǎo)致合同無效。此外，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）雖然規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同無效，但此項(xiàng)規(guī)定并不周延，不能類推適用于否定規(guī)避招標(biāo)的其他類型合同的效力。

有效說的兩個(gè)典型司法判例列舉如下：

案例3：長(zhǎng)沙寶華建筑材料有限公司與湖南潭衡高速公路開發(fā)有限公司買賣合同糾紛案

湖南省湘潭縣人民法院一審民事判決書[（2018）湘0321民初92號(hào)]摘錄如下：二、原、被告簽訂合同的效力。首先，被告抗辯本案第二份合同所涉標(biāo)的沒有經(jīng)過招投標(biāo)程序，屬于無效合同，理由是《招標(biāo)投標(biāo)法》及配套的原2000年5月1日發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》明確重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上的，必須進(jìn)行招標(biāo)。本院認(rèn)為，法律明確規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定無效，所指強(qiáng)制性規(guī)定是效力性強(qiáng)制規(guī)定，而非管理性強(qiáng)制規(guī)定。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定對(duì)于涉及社會(huì)公共利益、公眾安全項(xiàng)目有關(guān)的重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)，并未明確規(guī)定違反其所訂立的合同屬于無效合同，只是規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，對(duì)相關(guān)人員及單位進(jìn)行行政處分和行政處罰，此規(guī)定屬于管理性規(guī)定，并不導(dǎo)致合同無效。其次，被告主張本案同時(shí)適用《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第（三）項(xiàng),建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，認(rèn)定無效。本院認(rèn)為，本案標(biāo)的是交通安全設(shè)施物品的買賣，不屬于建設(shè)工程施工合同范疇，不適用建設(shè)工程施工合同的規(guī)定。再者，未進(jìn)行招投標(biāo)，其過錯(cuò)不在原告，本案是一個(gè)固定期限供貨合同，原告對(duì)被告采購(gòu)交通設(shè)施總金額是否超過100萬元人民幣并不明知，故被告的辯稱理由不成立，本案所涉買賣合同為有效合同。

案例4：重慶地盾混凝土攪拌有限公司與賴元材，賴元鋼等買賣合同糾紛案

重慶市江津區(qū)人民法院一審民事判決書[（2013）津法民初字第04434號(hào)]摘錄如下：本院認(rèn)為，原告地盾公司與被告鼎興公司于2011年12月19日簽訂的《重慶市建設(shè)工程預(yù)拌混凝土合同》系有效合同，應(yīng)受法律保護(hù)。理由是：《重慶市建設(shè)工程預(yù)拌混凝土合同》中當(dāng)事人的主體適格，合同內(nèi)容是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，且未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。《招標(biāo)投標(biāo)法》是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，該法第四十九條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款”。由此可見，對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)而不招標(biāo)的項(xiàng)目的合同，該法并未設(shè)置合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定，因此被告鼎興公司、賴元鋼抗辯的《重慶市建設(shè)工程預(yù)拌混凝土合同》系無效合同的理由不能成立，本院不予采信。

3.觀點(diǎn)及案例評(píng)析

綜合以上不同觀點(diǎn)和司法判例，筆者傾向無效說，即違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效。理由在于違反強(qiáng)制招標(biāo)制度的規(guī)避招標(biāo)行為屬于交易方式嚴(yán)重違法，損害的法益類型是國(guó)家和社會(huì)公共利益，因此《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度屬于法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《合同法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號(hào)），違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，所以違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效。

產(chǎn)生不同觀點(diǎn)和司法裁判結(jié)果的原因皆在于現(xiàn)行相關(guān)法律存在漏洞，《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》以及其他民事基礎(chǔ)性法律都沒有直接規(guī)定規(guī)避招標(biāo)合同的法律效力，亦沒有明確說明強(qiáng)制招標(biāo)制度是效力性強(qiáng)制規(guī)定還是管理性強(qiáng)制規(guī)定，未能給實(shí)務(wù)界判定規(guī)避招標(biāo)合同的效力提供統(tǒng)一、充分的法律依據(jù)。

應(yīng)該如何有效彌補(bǔ)現(xiàn)存的法律漏洞呢？可能的解決方案包括直接修改相關(guān)法律，以及出臺(tái)相關(guān)司法解釋或內(nèi)部裁判規(guī)則。兩相比較，后者或者由于解釋內(nèi)容的片面性，或者由于效力及法源的局限性，已被實(shí)踐證明不能完全、有效地解決合同效力的爭(zhēng)議和糾紛。因此，釜底抽薪的解決方案是直接修改相關(guān)法律，補(bǔ)充規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)合同的效力，徹底消除認(rèn)識(shí)分歧，統(tǒng)一裁判思路。

四、相關(guān)修法建議

修改法律是選擇修改《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是修改《合同法》或者《民法典》，筆者認(rèn)為，鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》是調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法，而《合同法》《民法典》作為民事基礎(chǔ)性法律，對(duì)于合同效力或者民事法律行為的效力規(guī)則只能做原則性宣示，而不列舉具體情形，因此修改《招標(biāo)投標(biāo)法》責(zé)無旁貸，由《招標(biāo)投標(biāo)法》直接規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)合同的效力更為適宜。此外，《民法典》已于2020年5月28日由十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過并予以公布，將于2021年1月1日起生效施行，短期內(nèi)很難再行修改，且屆時(shí)《合同法》將同時(shí)廢止；而《招標(biāo)投標(biāo)法》目前正處于修法程序中，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》已于2019年12月6日向社會(huì)公布，故利用本次《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂的契機(jī)，直接修改《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)條款，補(bǔ)充關(guān)于違法規(guī)避招標(biāo)合同無效的規(guī)定，當(dāng)屬不二選擇。

具體的修法建議為，參照《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》第六十六條，將《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條修改為“違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)的項(xiàng)目不依法重新招標(biāo)的，所訂立的合同無效；責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額或者項(xiàng)目估算金額百分之一以上百分之二以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付。”

五、結(jié)語

民事合同的效力受到法律保護(hù)的前提是不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定以及不違背公序良俗。招標(biāo)投標(biāo)是一種特殊的締結(jié)合同方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度旨在保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益、保證國(guó)有資金交易安全，在與合同自由、鼓勵(lì)交易之間的價(jià)值平衡與取舍中，強(qiáng)制招標(biāo)制度所保護(hù)的法益類型即國(guó)家和社會(huì)公共利益具有優(yōu)先性，因此強(qiáng)制招標(biāo)制度應(yīng)當(dāng)被解釋為法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同因違反該效力性強(qiáng)制性規(guī)定而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效合同。

目前，《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中，已公布的修訂草案的一個(gè)亮點(diǎn)是增加了“合同履行”一章，強(qiáng)化了合同履行情況監(jiān)管，這是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管、提高招標(biāo)投標(biāo)公開透明度的重要舉措。合同效力的認(rèn)定是合同履行的前提，為有效規(guī)制規(guī)避招標(biāo)違法行為，防止我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)制度落空，有必要以問題為導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)彌補(bǔ)法律漏洞，在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別規(guī)范上增加制度供給，即通過修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，在原有法條規(guī)定對(duì)規(guī)避招標(biāo)行為進(jìn)行行政處罰的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效，在法律層面上統(tǒng)一規(guī)避招標(biāo)合同效力的認(rèn)定規(guī)則，切實(shí)保證我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)制度得以貫徹落實(shí)。

作者： 郭 憲

作者單位:中化商務(wù)有限公司

來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》