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本文通過對目前國際上政府采購通行的“全生命周期成本評價”理念的發展背景、開展情況、實施特點的介紹，對比我國政府采購相關指導標準、評價方法和發展困境，探討如何從“全生命周期成本”的角度重新認識、評價我國的政府采購制度。
2019年10月，我國財政部向世貿組織提交了加入政府采購協定（GPA）的最新第七份出價，這也是我國加入GPA的一項重大舉措。隨著這一進程的加快，我國的政府采購工作如何與世界接軌已是迫在眉睫。如果對現今國際上的政府采購模式做一下初步梳理，我們會發現，以“全生命周期成本評價”為核心的“物有所值”政府采購理念普遍應用于歐美等發達國家。在這樣一個國際大背景之下，筆者嘗試從全生命周期成本的角度來探討、評價以及重新認識一下我國的政府采購。
一、歐美國家政府采購“物有所值”理念的確立
作為政府采購活動的發軔地，“物有所值”理念最早是由英國財政部于20世紀90年代提出的，當時的初衷是為實現政府采購全生命周期內成本與質量的最佳結合，體現其對于價值而非僅限于價格的追求。其中的核心內容——“全生命周期成本”這個概念則更早來源于20世紀60年代的美國國防部。其定義是指產品或項目從概念性需求的產生到設計研發、生產制造、采購使用一直到報廢回收的整個生命周期所產生的成本總和。放在政府采購的視野下，全生命周期成本可以理解為政府采購貨物、工程或服務從采購到報廢、滅失全過程中所有支出費用的總和。其中包含了能直接以貨幣量化的以及需要轉換成貨幣進行量化的成本代價。
從這個理念萌芽至今的半個多世紀以來，以全生命周期成本評價政府采購活動越來越成為歐美發達國家乃至國際上政府采購的主流。英國、美國、澳大利亞、新加坡、日本等國家均在其政府采購活動中廣泛采用全生命周期的評價機制對采購項目的環境、社會、經濟等方面的效率、效益進行評價。由于這一評價模式具有科學、可量化、強操作性的特點，使采購人、社會評價機構、民眾對采購項目的了解更加直觀，同時還能將綠色采購的理念貫穿于項目始終，使之迅速成了GPA框架下的一個重要標準。
還是以英國為例，20世紀80年代，在“新公共管理運動”的背景下，該國開始推行強制競爭招標。政府采購部門為了降低當期的財政支出，追求低價中標，強調產品在采購當時的價格，忽視了標的物的合理質量和其全生命周期中的成本支出，導致大量中標產品無法完全滿足采購部門需求或是后續的保有成本過高，反而造成浪費……直到20世紀末，英國工黨政府開始推廣“物有所值”的政府采購理念，追求采購結果的合理性，采購標的物的最佳性價比。這其中的核心內容就包括了以全生命周期成本作為評價支出的標準——即對采購標的物全生命周期內的質量性能、使用、保有成本（含環境成本）、報廢處理支出等綜合效能進行最優衡量和安排，確保在既定的預算和支出周期內，能以高效率完成相關項目，同時實現社會友好，環境友好，納稅人資金價值最大化的效果。應該說，這一理念在歐盟得到了極大的推廣。最終到2014年，歐洲議會在頒布公共采購指令中明確以全生命周期成本進行核算的“最佳物有所值”標準成為歐盟政府采購合同授予的唯一標準。
二、我國政府采購理念和采購制度的現狀
讓我們回過頭再來看看從《政府采購法》頒布至今，我國的政府采購活動及其相對應的指導標準與評價方法。
（一）以節約財政資金和促進廉政建設為主導的政府采購
我國的《政府采購法》是2002年正式頒布的。雖然立法之初就將“實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等” 內容在《政府采購法》第九條中加以明確，作為政策性導向，又在第十七條中載明政府采購活動“應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務良好的要求”，而到了后面陸續出臺的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部18號令，以下簡稱18號令）、《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》(財庫〔2007〕2號)乃至《政府采購法實施條例》（2015年發布）中，則確立了將投標報價最低作為政府采購項目評審的主要標準。哪怕是在將各評審因素指標進行量化來評審得分的綜合評分法運用中，其中的價格指標還是決定性因素。而價格指標的評定則一律以最低價優先。這個優先的最低價在實際采購過程中往往就體現為合同簽訂當時的成交價格。除此以外，在實際采購活動中，其他因素指標很少有引入全生命周期成本進行核算或者衡量的。
應該說，在以《政府采購法》及其條例為基石的我國政府采購法律體系構建中，其立法的宗旨——“為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。”實際上最被重視的還是提高政府采購資金的使用效益和促進廉政建設這兩條。這點可以在財政部出臺的各項部門規章及規范性文件中一見端倪。自財政部2004年最早出臺18號令到2017年出臺取代原18號令的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令），關于政府采購的相關制度規定主要內容基本集中于以反腐倡廉為目的行政程序的規范方面和以節約財政資金為目的的采購標的物評審方面。也僅有《財政部關于印發〈自主創新產品政府采購評審辦法〉的通知》(財庫〔2007〕30號)出現了“采購人采購使用年限較長、單件采購價格較高的產品時,應當考慮該產品的全壽命成本”的表述。究其原因，筆者認為這兩個目標恰恰是當年推動政府采購立法的有關部門的初衷——即在立法之初就將其法律制度體系的導向著重于注重防腐、節約財政資金、實現政策目標等行政性內容上，同時這也是政府采購活動最看得見摸得著的績效體現；還沒有來得及將目光擴大到提升政府采購在整個市場上發揮資源配置效率的宏觀層面。《政府采購法》以及附屬的法規規章還是更偏向行政法而不是市場法。
（二）采購預算與項目實施的時效性不匹配
與前文相關的還有一個政府采購的老大難問題，即采購預算按財政年度編制的短期時效性和采購項目在市場中實施采購并投入使用的長期執行性之間存在時間上的不匹配。最終表現為預算支出僅與項目全周期中的采購階段同步，而未考慮到周期其他階段。目前，我國政府機關事業單位的財政預算是以每一財政年度為單位進行編制，每年年初編制完成通過人大審議后實施。這其中也包括了當年的政府采購預算和計劃。但是，許多政府采購項目的實施應用是一個跨年度的長期過程。僅就項目的采購支出來說也并非只集中于一個時點，遑論后續項目實施、使用階段乃至服務保障周期以及后期的回收利用的支出考量。特別是一些涉及國計民生的大規模、長周期政府采購項目，如果從一次采購行為的短期預算角度來衡量項目價值，肯定會造成“收之桑榆，失之東隅”的情況。另外，從理性經濟的角度來分析，相應的政府采購供應商一般會在當期以低價讓利尋求中標，然后在項目整個周期的中后期支出方面抬高價格補足收益，從而導致整個項目的開支反而會超出預期。這種情況，筆者以往在從事政府采購工作時就遇到過。比如，信息系統開發、數據線路租賃以及其他政府購買服務等項目，有個別項目在初期建設階段的投標中甚至會出現零報價。
可想而知，如果按照這種以偏概全的方式來實施政府采購，則最終而言，《政府采購法》中“……提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益……”這一立法宗旨能否有效體現可能要打個大問號了。
（三）缺乏科學合理的采購價值評價體系
目前，可以說我國的政府采購在具體采購實務開展中，包括專業市場及集采機構層面，都缺乏一套科學合理、行之有效的全生命周期評價指標體系，這里既包含了不同行業、產品特性的評價指標，又有針對政府采購特定內容相關評價指標的要求。以一個最基本的個人計算機采購為例，從行業角度來評價的生命周期指標就包含有生產階段的環境友好指數，產品本身包含的環境有害材質及回收材料比率等綠色指標，能耗指標、運算性能指標、產品附屬的售后期限，售后期限內外的服務質量與價格，增值服務內容等。而政府采購的特殊評價指標又有自主創新技術指標、中小企業指標、服務響應、保密措施、培訓支持、軟件配套、報廢回收等內容。而且就算同一類產品，不同采購單位，不同采購需求，對于以上各類指標的權重要求也不盡相同。如果全生命周期成本評價核算缺少一套可以量化的、科學合理的、有生命力的指標體系，那就會出現“巧婦難為無米之炊”的困境。
這些年各地政府采購活動實踐過程中，偶有部分地區、部分項目的實施中部分采用了類似生命周期的評價指標。比如，某市某區的一個辦公大樓暖通空調項目采購中，將能效比值、后續維保成本、能源管理支出、環保材料使用、部件回收利用等因素按市場估價折算為現期的價格指數，并按各自與項目預算的比值換算為相應的分值納入綜合評分中。最終中標的品牌、單位經了解均為市場廣泛認可的，中標價格也比較合理。通過后續的追蹤反饋，采購單位反響良好。但這也只是局部的、零散的、探索性的應用，與成體系的全生命周期成本評價核算還相距甚遠。
（四）集采機構專業力量薄弱
根據《政府采購法》第十六條規定，這些年各級政府都設立了本級的集中采購機構，很多地方的機構層級甚至延伸到了縣區一級。但是據筆者觀察，作為實施政府采購的主力軍，基層集采機構的工作狀態往往還是處于頻繁應對日常采購事務的階段。加之目前國內還沒有建立起一整套針對集采人員的職業資格培訓認證與職級晉升體系，廣大納入事業編制的一線采購人員缺乏提升專業水平的培訓機會和專業級別晉升的上升通道。這也導致了低效率采購、低水平采購的頻頻出現。而且我國的集采機構在采購項目相關領域的專業化作戰方面不但是“小米加步槍”，更缺乏“外援”的有效支援。采購法律體系相關規定中，雖在項目的采購階段實施專家評審制，但是從全生命周期理念來看待整個采購項目，則其前期與后期均無引入社會專業力量的強制要求。這更使得對專業素質要求更高、視野更全面的基于全生命周期理念的政府采購活動開展缺乏足夠的專業力量來支撐。
（五）采購項目后續監管乏力
這些年來，在對省內外一些地市的政府采購工作考察走訪中，筆者發現：招標投標活動中重采購、輕監管的弊病在政府采購領域也普遍存在。包括各地的財政部門、紀檢部門、審計部門在對政府采購活動進行監管、檢查中，更多的重點還是放在采購活動的組織實施、采購資金的規范支付上。而對于采購項目交付后的使用情況，采購效果是否達到預期，采購效益是否有效體現，運維成本是否合理支出，采購政策是否得以落實，這些內容的監管評價還相對薄弱。
舉例來說，某地市的××服務項目年度采購活動，看上去實施效果良好，預算資金節約率高。但是仔細深究，成交的合同價格缺乏市場支撐，難以真正落地。最終導致采購人在日常采購中困難重重，工作人員怨聲載道。演變到后來，甚至出現了虛報價格、陰陽合同的現象，在市場上、社會上造成不良影響。
另一個地區的××運營項目政府采購活動，該項目自2013年開始分三期實施，至今可統計的三期采購合同金額將近1000萬元左右。單從采購實施和初期運行的效果來看，應該說還是實現了“采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良、服務良好的要求”。但是自第一期采購開始，由于遲遲沒有落實好承接運營的公司，項目的運行、維護等一直委托該地區某行政執法部門進行代管，沒有很好地發揮市場的力量，缺乏有效激勵，沒有科學合理的運維管理，更別說全生命周期成本管理的措施、理念。運行維護階段的成本開支未納入該項目的合同核算中。這些問題導致項目運作效率、效果較實施初期大為下降，與同類型民營項目相比，在市場占有率、使用率，便利性等方面都落于下風。
三、改進我國政府采購制度的建議
隨著我國加入世貿組織的進度深入，對外開放的格局向深層次發展，近幾年來學界乃至財政部門內部對于政府采購的認知和理解也逐漸在發生變化，政府采購行業高層對于全生命周期成本概念的認識也逐漸走向成熟，財政部負責人的相關意見還曾見諸報端。
他山之石，可以攻玉。來自企業管理領域的全生命周期理念所倡導的以項目開始到結束的整個生命周期的成本來設計評價體系這一理念，雖然不是萬能靈藥，但從這個角度入手來重新認識、重新評價政府采購活動，對于解決目前我國政府采購工作中的種種問題還是會有裨益的。下面，就將個人之管見與諸君共鑒：
一是與國際接軌，逐漸轉變政府采購的制度導向，確立起政府采購活動首先是市場活動，其次才是行政行為的理念，對我國現行的政府采購制度體系進行改良。在政府采購制度體系建設中，倡導以全生命周期成本為核心的采購理念。同時，建立一套科學合理、綠色經濟的采購項目評價標準。特別是對于采購價格的評定，可以借鑒金融學中的“折現”概念，將采購項目遠期發生的支出費用轉換為當期的價格進行核算。
二是調整目前的政府采購預算管理制度，從以年度為單位一刀切的預算管理轉變到短期預算以年度為單位，長期預算貫穿項目始終的預算支出管理制度。同時對于需要二次開發、二次采購，或者使用、運作期間又發生新要求的采購項目，應該允許其在跨年度的預算編制中將衍生項目列入采購計劃。
三是利用目前先進的信息技術和大數據管理手段，建立起適用于政府采購領域的科學合理的采購價值評價體系。在評價指標、評價權重、評價方法的確定上，體現政府采購扶持本國中小企業的要求，支持綠色節能、環境友好的要求，科學合理節約財政資金的要求，服務于國民經濟和本地區社會發展的要求。
四是加強集中采購機構專業力量的建設，特別是采購從業人員的專業級別、職稱的評定、晉升機制。形成一套標準合理、科學高效的專業人員職級晉升體系。同時，積極引入“外腦”，建立、建設以各領域專業人士為核心的政府采購專業咨詢庫（與政府采購專家庫并行），提升政府采購活動的專業化水準。
五是糾正監管部門重采購、輕調研、輕實施的片面化監管思路。強化采購項目全生命周期的監管，將監管重心逐步從項目采購延伸到采購前期的項目規劃、市場調研、方案制訂和采購后期的實施運行、維保回收、支出效率等方面。
作者： 張海波
作者單位：浙江省舟山市普陀區審批服務與招投標管理辦公室
來源：《招標采購管理》
