政府購買服務(wù)的法律監(jiān)督問題及對策 ——以××市為例

政府購買服務(wù)是為社會公眾提供公共服務(wù)的重要方式，為保證服務(wù)質(zhì)量和效益，將購買服務(wù)的監(jiān)督納入法律范疇，確保服務(wù)行為的合法性是必要的措施。本文分析了××市在政府采購法律監(jiān)督層面存在的問題，提出應當進一步規(guī)范購買服務(wù)監(jiān)督法規(guī)，整合政府內(nèi)部監(jiān)督主體的職責，明晰社會外部監(jiān)督主體的權(quán)利，健全法律監(jiān)督程序，對整個購買服務(wù)監(jiān)督機制作出系統(tǒng)和全面的規(guī)定。

政府購買服務(wù)是向社會公眾提供公共服務(wù)的新興模式，對于提高服務(wù)質(zhì)量，改善社會治理方式，滿足公眾多元需求具有重要意義。1994年深圳市羅湖區(qū)政府率先嘗試向社會力量購買環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)，由此揭開了我國政府購買服務(wù)的篇章。此后各地紛紛效仿，并不斷擴大購買服務(wù)的范圍和方式，包括購買居家養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)、垃圾處理服務(wù)等。政府購買服務(wù)行為的蓬勃發(fā)展，也引發(fā)了我國學者的諸多探討。但是根據(jù)現(xiàn)有文獻，學者們主要從政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵、原因、價值、購買機制、購買風險、績效評估等方面進行了研究，對購買服務(wù)的監(jiān)督尤其是法律監(jiān)督的探討卻并不豐富。為此，本文選擇以開展購買服務(wù)活動較為頻繁的××市為例，對購買服務(wù)的法律監(jiān)督現(xiàn)狀及困境進行分析，以期找到完善的法律監(jiān)督路徑。

一、實施政府購買服務(wù)法律監(jiān)督的必要性

對承接主體來說，完善的購買服務(wù)監(jiān)督機制有助于確保服務(wù)采購市場競爭的公平性；對政府來說，將購買服務(wù)行為納入法律的監(jiān)督之下，有助于保障購買服務(wù)的廉潔性；對服務(wù)對象來說，通過法律監(jiān)督的方式來杜絕購買服務(wù)中腐敗行為的發(fā)生，有助于保證服務(wù)的質(zhì)量和效益。

（一）確保購買服務(wù)的公平競爭性

政府在確定承接主體時，基于自身方便等考慮因素，往往會優(yōu)先選擇和其存在一定關(guān)聯(lián)的事業(yè)單位，以便于政府直接對其進行管理。但這種行為并沒有給予其他獨立的社會組織以公平競爭的機會，相反往往會降低社會組織承接公共服務(wù)的熱情，最終不利于服務(wù)對象的利益保護，也不能最大程度發(fā)揮政府購買服務(wù)制度的優(yōu)越性。而目前對政府購買服務(wù)行為的監(jiān)督主要集中在政府內(nèi)部的監(jiān)督上，缺乏第三方以及社會公眾的監(jiān)督，由此并不能有效監(jiān)督上述違規(guī)行為，監(jiān)督效力不強。因此需要將政府購買服務(wù)行為納入法律的監(jiān)督之下，建立政府內(nèi)部和社會外部兼?zhèn)涞捏w系化監(jiān)督機制，使得每一個社會組織在服務(wù)采購競標中都享有同等的機會，塑造一個公平競爭的購買服務(wù)市場。

（二）保障購買服務(wù)的廉潔性

從政府的角度來講，購買服務(wù)涉及大量政府資金的使用，難免會出現(xiàn)行賄索賄、貪污受賄等腐敗問題。比如在選擇承接主體的過程中，某些社會組織為獲得承接資格，可能會向政府工作人員行賄；同理，政府工作人員也可能會為了謀取私利，以具有決定服務(wù)承接主體的職權(quán)為籌碼，通過威脅社會組織的方式索賄。此外，政府與承接主體簽訂購買服務(wù)合同時，對于商議服務(wù)款項方面，也有可能出現(xiàn)“暗中回扣”等行為，造成財政資金的流失。而通過加強對購買服務(wù)的監(jiān)督，在法律法規(guī)的層面上賦予相關(guān)監(jiān)督主體以權(quán)力，將政府工作人員和服務(wù)承接主體的行為交由專門主體加以監(jiān)督和審查，確保購買服務(wù)的每個過程都在監(jiān)督之下，使得承接主體的選擇、資金的使用等行為都有合理的報表和數(shù)據(jù)作為依據(jù)，則能最大程度避免行賄索賄、貪污受賄等違法行為的出現(xiàn)，確保購買服務(wù)的廉潔性。

（三）保證服務(wù)質(zhì)量和效益

對于服務(wù)接受者來說，加強對購買服務(wù)的監(jiān)督是保證服務(wù)質(zhì)量和效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。購買服務(wù)最主要的承接主體是企業(yè)和社會組織，不同于政府由財政撥款來保證運轉(zhuǎn)，它們具有營利的社會屬性，需要從市場上獲得資金以維持運營。如果不對承接主體的服務(wù)提供行為加以監(jiān)督，難以避免其“偷工減料”的行為，即盡可能的減少服務(wù)提供成本來獲取更多的利潤，從而導致服務(wù)質(zhì)量的降低。因此有必要設(shè)立一套完整的法律監(jiān)督體系，將承接主體的服務(wù)行為透明化，對服務(wù)人員的資格、服務(wù)提供水平和服務(wù)滿意度進行定期審查，使得承接主體不敢暗地里“做手腳”，作出濫竽充數(shù)、以次充好的行為。以此預防購買服務(wù)中出現(xiàn)的違法亂紀行為，保障服務(wù)的質(zhì)量和效益，強化政府的公信力，保證預算資金得到高效實施，實現(xiàn)設(shè)立購買服務(wù)的目的。

二、××市政府購買服務(wù)法律監(jiān)督的現(xiàn)狀及困境

（一）內(nèi)部政府部門監(jiān)管職責混亂

政府購買服務(wù)監(jiān)管工作涉及財政、審計、預算、民政等多個職能部門，職權(quán)及責任錯綜復雜，需要各部門之間明確分工，相互協(xié)調(diào)，以共同完成購買服務(wù)監(jiān)管工作。但××市卻未曾在監(jiān)管工作上作出明確分工，相反，職責交叉重疊的現(xiàn)象普遍存在。以績效評價為例，××市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）中規(guī)定績效評價工作由購買主體負責實施。而該市財政局發(fā)布的《××市政府購買服務(wù)預算管理辦法》將服務(wù)對象、專業(yè)機構(gòu)和人員納入績效評價工作中，規(guī)定由二者與購買主體組成綜合性績效評價機制。同時規(guī)定財政部門可以對購買服務(wù)工作進行綜合性績效評價。但財政局在《關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》中又規(guī)定民政和市場監(jiān)督管理部門也應承擔績效評價的職責。之后，在財政局、民政局和社會建設(shè)工作辦公室聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的實施意見》中又將績效評價工作分配給購買主體、服務(wù)對象和第三方組織。由此可見，××市在對購買服務(wù)的監(jiān)管工作上，職權(quán)劃分不明，各部門往往獨自開展監(jiān)管工作，使得同一事務(wù)存在不同的執(zhí)行主體，職責間交叉重疊的現(xiàn)象頻發(fā)。而這種“多頭管理”的局面，容易造成部門間互相推諉扯皮，拒絕承擔責任，從而產(chǎn)生行政不作為現(xiàn)象。因此，明晰各個政府部門在購買服務(wù)上的監(jiān)管職權(quán)，形成相互配合，協(xié)調(diào)推進的局面，是保證購買服務(wù)監(jiān)管工作順利開展的前提之一。

（二）外部社會主體監(jiān)督權(quán)利模糊

政府購買服務(wù)的外部監(jiān)督主體，主要包含社會公眾、媒體和第三方評估機構(gòu)。××市的各類規(guī)范文件大都在監(jiān)督檢查和績效評估部分規(guī)定了外部主體的監(jiān)督。但其表述大多類似于“最大程度地發(fā)揮服務(wù)接受者和第三方評估機構(gòu)在確定購買范圍、內(nèi)容以及績效評價中的功能”“購買主體要接受服務(wù)對象、媒體以及社會各界的監(jiān)督”等。這些規(guī)定只是明確了外部主體對購買服務(wù)行為具有監(jiān)督權(quán)利，但卻并未對權(quán)利主體實施監(jiān)督的方式、程序等作出規(guī)定，不具有可操作性。只能說這僅僅是宣誓性的規(guī)定，并未將外部主體的監(jiān)督權(quán)利落到實處。因此，即使外部主體想要行使監(jiān)督權(quán)利，也可能不知道權(quán)利行使的方式是什么，如何才能將自己在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題進行上報并得到反饋，使得社會對購買服務(wù)的監(jiān)督反而成了一紙空談。

而外部主體的監(jiān)督又有著很強的現(xiàn)實意義。服務(wù)項目大多數(shù)具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，政府工作人員不可能對每個公共服務(wù)項目都精通，所以如果僅僅依靠政府部門的監(jiān)督，是無法確保服務(wù)質(zhì)量和效益的。同時，在只有內(nèi)部監(jiān)督的環(huán)境下，難保不會出現(xiàn)工作人員利用監(jiān)督盲區(qū)，實施貪污受賄等腐敗行為。因此在政府購買服務(wù)的監(jiān)督層面，需要依靠外部的社會力量來確保購買服務(wù)行為的廉潔性和公正性。

（三）購買服務(wù)法律監(jiān)督程序不健全

在購買服務(wù)的過程中，由于涉及財政資金的使用，政府官員可能會利用手中的權(quán)力“尋租”，主動索賄或索要回扣；潛在的承包方也可能主動行賄。為了對這種腐敗行為進行規(guī)制，從政府購買服務(wù)決策的作出，到購買服務(wù)合同的締結(jié)，再到服務(wù)合同的履行、解除等各個環(huán)節(jié)構(gòu)建政府購買服務(wù)法律監(jiān)督程序就至關(guān)重要。在××市制定的相關(guān)規(guī)范性文件中，對于監(jiān)督的規(guī)定往往在“監(jiān)督檢查”“績效評價”部分，但這些規(guī)范性文件主要是對監(jiān)督職權(quán)、范圍進行了規(guī)定，在監(jiān)督程序方面只是存在著“購買主體以及預算、民政等相關(guān)政府部門要對購買服務(wù)的程序進行監(jiān)督檢查”“建立全過程預算績效管理機制”等原則性的表述，并沒有涉及對購買服務(wù)監(jiān)督的程序性規(guī)定。而缺乏程序規(guī)范的指導，往往容易導致政府部門在行使監(jiān)督職責時無法可依，監(jiān)督工作流于形式，社會公眾等外部監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)也無處行使。因此，不管在內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督方面，××市在監(jiān)督程序的規(guī)定上均存在著不夠清晰的情況，需要進一步健全政府購買服務(wù)的監(jiān)督程序規(guī)范。

三、優(yōu)化××市政府購買服務(wù)法律監(jiān)督路徑分析

（一）整合政府部門監(jiān)管職責

為避免出現(xiàn)監(jiān)管職責交叉重疊或空白的現(xiàn)象，購買服務(wù)監(jiān)管工作可以采取由專屬部門負責牽頭實施，其他部門分工協(xié)作的工作機制。具體應當由哪個部門承擔牽頭責任，實施意見規(guī)定，財政部門是政府購買服務(wù)工作的牽頭部門。而監(jiān)管屬于政府購買服務(wù)工作的一部分，因此，政府購買服務(wù)監(jiān)管工作也應當由財政部門負責牽頭實施。

除財政部門外，對于其他部門的分工合作，依據(jù)××市的規(guī)范性文件以及實踐中購買服務(wù)行為所涉及的職能部門，可以把監(jiān)管工作實施主體分為預算單位、民政部門和市場監(jiān)督管理部門。首先，預算單位主要對購買服務(wù)項目進行預算監(jiān)督和績效管理評價，建立以購買主體、社會公眾、第三方評估機構(gòu)為主的綜合性績效評價機制，避免一家獨大，提高績效管理評價的合理性和真實性。

其次，由于社會組織是政府購買服務(wù)的主要承擔者，而民政部門具有管理社會組織的職能，因此民政部門也應當參與到購買服務(wù)的監(jiān)管中。具體職責上，民政部門應當對承接主體的資質(zhì)進行嚴格審核，防止不具備資質(zhì)的社會組織通過不正當手段進入政府購買服務(wù)市場，保證購買服務(wù)工作的廉潔性和公平性。

最后，為保證政府購買服務(wù)市場競爭的公平性，市場監(jiān)督管理部門也應當在其職責范圍內(nèi)對購買服務(wù)行為進行監(jiān)管。具體來說，購買服務(wù)涉及財政資金的使用，依據(jù)《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，應優(yōu)先選取招標、競爭性談判和競爭性磋商等競爭方式實施采購，因此需要市場監(jiān)督管理部門在確定承接主體的程序中進行監(jiān)管，保障不論是通過競爭方式還是通過非競爭方式確定的承接主體，都是合法且公正的。

（二）明晰外部主體的監(jiān)督權(quán)利

公眾、媒體、第三方機構(gòu)等均有權(quán)監(jiān)督政府購買服務(wù)工作。公共服務(wù)的受益者是社會公眾，只有他們才能及時和有效地反映服務(wù)質(zhì)量，所以對購買服務(wù)工作自然有權(quán)參與監(jiān)督。監(jiān)督也是媒體的社會責任，媒體可以對購買服務(wù)進行跟蹤報道，為社會主體監(jiān)督提供渠道。第三方評估機構(gòu)往往獨立于政府和承接主體，且專門從事績效評估及監(jiān)督工作，因此具有專業(yè)性和獨立性，可以確保監(jiān)督行為的客觀和有效。

1.完善公眾參與監(jiān)督

公眾參與對于政府購買服務(wù)具有重要的意義，政府首先應當主動向社會公開政府購買服務(wù)項目和預算，在制訂購買服務(wù)指導性目錄時可以征求社會公眾的意見，合理確定購買服務(wù)的范圍和界限，以此進一步提高指導性目錄的科學性和普適性。具體可以通過公開聽證、調(diào)查走訪、意見征集等措施，來提高公眾參與制定指導性目錄的機會。

其次，設(shè)立舉報通道，財政部門作為購買服務(wù)行為的監(jiān)督者，若接到社會公眾對購買服務(wù)違法行為的舉報時，需要積極進行核查。經(jīng)查證屬實，應當對相關(guān)責任主體作出嚴肅處理，并將處理結(jié)果及時通知給舉報人并聽取相關(guān)意見。此外，還可以通過設(shè)立網(wǎng)上監(jiān)督舉報通道等方式，進一步擴寬社會公眾參與購買服務(wù)監(jiān)督的渠道。

再次，在公共服務(wù)的提供過程中，定期聽取公眾對購買服務(wù)工作的意見和建議、對承接主體的評價，以及對未列入指導性目錄的服務(wù)的需求等，并以此來調(diào)整購買服務(wù)的范圍，決定是繼續(xù)與現(xiàn)承接主體訂立合同，還是重新招標選擇更優(yōu)質(zhì)的社會力量承接。此外，由于對服務(wù)質(zhì)量和效益進行評估不僅包括客觀方面的因素，還包括服務(wù)對象的滿意度等主觀因素，因此在設(shè)立服務(wù)質(zhì)量指標的基礎(chǔ)上，公眾可以對質(zhì)量不符合規(guī)定標準的服務(wù)進行投訴，以此將社會公眾的監(jiān)督權(quán)具體化。同時為防止公眾濫用權(quán)利，政府部門可以允許承接主體申訴，并審核投訴的真實性。

最后，基于指導性目錄的專業(yè)性，政府還可以聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家協(xié)助制訂指導性目錄，但在制訂過程中仍要公開征求社會公眾的意見，確保指導性目錄的科學性和合理性。以這種公眾參與的方式來保證政府在購買服務(wù)過程中及時更新信息，滿足公眾需求，提高服務(wù)的質(zhì)量和效果，實現(xiàn)政府購買服務(wù)制度的公益性目的。

2.強化媒體監(jiān)督

媒體可以利用各類平臺對購買服務(wù)前期工作中的確定服務(wù)項目、承接主體，中期的提供服務(wù)行為以及后期的評估和驗收等整個購買服務(wù)流程進行跟蹤報道，防止承接主體在服務(wù)過程中濫竽充數(shù)、敷衍了事；同時定期對服務(wù)進展進行披露，采訪服務(wù)的接受者，報道公眾對服務(wù)的滿意度，為社會公眾的監(jiān)督和服務(wù)信息的公開提供有效的渠道。

3.強化第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督作用

基于公共服務(wù)的專業(yè)性，在強化公眾參與，聽取公眾意見的同時，也要加強第三方評估機構(gòu)對承接主體的監(jiān)督。考慮到政府工作的繁重，在將一項服務(wù)委托給承接主體實施后，很有可能無暇顧及后續(xù)的監(jiān)督工作。而第三方評估機構(gòu)通常具有高度的專業(yè)性，并在社會中具有權(quán)威地位，對服務(wù)工作的實施效果和質(zhì)量能夠作出更為專業(yè)和公正的評估。因此為緩解政府職責的壓力、確保服務(wù)的質(zhì)量和效果，依靠第三方專業(yè)機構(gòu)對服務(wù)提供行為進行監(jiān)督是必不可少的。具體來說，首先第三方評估機構(gòu)應當對承接主體所提供的服務(wù)進行實地調(diào)研，對服務(wù)接受對象進行調(diào)查采訪，了解其對服務(wù)的滿意度、意見和建議等；其次第三方評估機構(gòu)應當依據(jù)自身的專業(yè)性，對承接主體提供服務(wù)的行為、質(zhì)量、效果等進行全方位的評估鑒定，定期向政府匯報承接主體的服務(wù)情況，并根據(jù)評估結(jié)果提出改進建議；最后政府可以根據(jù)第三方機構(gòu)所得出的評估結(jié)果，將其與合同資金支付掛鉤，作為以后年度財政預算、公共服務(wù)承接主體、評價主體等的選取依據(jù)。

（三）健全購買服務(wù)法律監(jiān)督程序

對購買服務(wù)的監(jiān)督，應當貫徹從確定服務(wù)項目到服務(wù)提供完畢的整個流程。在將服務(wù)項目納入指導性目錄時，政府內(nèi)部監(jiān)督方面，應當對該項服務(wù)納入購買范圍的可行性和必要性作出監(jiān)督評估，同時應當對預算進行監(jiān)督，審查每一筆預算資金的合理性，以及對資金的具體去向進行調(diào)查。社會外部監(jiān)督方面，應當采取問卷和走訪等實地調(diào)查的方式，了解社會公眾對服務(wù)的需求狀況，外部監(jiān)督主體也可以主動向政府部門提出服務(wù)需求，由政府綜合衡量，確定最適合和最需要通過購買方式提供的服務(wù)。

在確定承接主體階段，政府內(nèi)部監(jiān)督方面，若采用招標投標等競爭性方式確定承接主體資格，則應當對招標投標信息是否公開透明，承接主體的資格是否是通過公平競爭的方式獲得，購買單位工作人員有無濫用職權(quán)等行為進行監(jiān)督；若采用協(xié)商、單一來源采購等方式購買服務(wù)，則要監(jiān)督承接主體是否符合資格標準。外部監(jiān)督方面，可以組織專家或者第三方機構(gòu)對承接主體的資質(zhì)進行評估，聽取社會各界對承接主體的評價，以綜合確定適合的服務(wù)承接方。

在承接主體提供服務(wù)階段，內(nèi)部監(jiān)督方面，購買主體應當根據(jù)合同內(nèi)容對承接主體合同履行情況進行監(jiān)督。考察承接主體的服務(wù)質(zhì)量、效果等是否符合合同規(guī)定的標準。同時還應當要求承接主體定期報告服務(wù)提供情況，防止弄虛作假行為的出現(xiàn)。外部監(jiān)督方面，政府部門應當收集服務(wù)接受者的滿意度情況，媒體可以對服務(wù)行為進行跟蹤報道，第三方評估機構(gòu)可以利用專業(yè)知識和技能對服務(wù)質(zhì)量和效益進行評估，以此綜合確定承接主體的服務(wù)行為是否達到了規(guī)定標準。

四、結(jié)語

實施政府購買服務(wù)制度，主要目的就在于將本身由政府承擔的公共服務(wù)事項，通過購買的方式托付給具有專業(yè)資質(zhì)的社會力量承擔，從而為社會公眾提供更高質(zhì)量的服務(wù)。然而在購買服務(wù)過程中，涉及預算資金使用等問題，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租、行賄受賄等違法亂紀行為，因此需要將購買服務(wù)行為納入法律的監(jiān)督之下，建立全過程法律監(jiān)督機制，以實現(xiàn)政府購買服務(wù)的法治化發(fā)展。

作者： 樊奕辰

作者單位：中央財經(jīng)大學法學院

來源：《招標采購管理》