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本文以中建股份某二級企業采購制度和流程設計的現狀為例，運用約束理論對制度和流程設計的瓶頸問題進行分析，并結合招標、非招標兩種方式和《非招標方式采購代理服務規范》提出約束解除措施，總結出一套兼顧運作高效和公平合理的國有建筑企業非招標方式采購制度框架。
一、引言
（一）問題的提出
建筑業是我國國民經濟的重要組成部分，其經濟體量和經濟增加值決定了建筑業不僅是國民經濟中的支柱產業，還在第二產業中占據極其重要的地位。國有建筑企業是建筑業中的中流砥柱，其采購管理質量的高低，在微觀層面影響著企業成本、利潤，在宏觀層面是國有資產保值增值的重要制約因素。
對國有建筑企業而言，因其資本的國有屬性決定了國有建筑企業在選擇采購方式時應該在兼顧公平與效率的同時更側重公平，避免因程序不合規、方式不合理等因素造成國有資產流失。隨著市場競爭日益激烈和變幻莫測的客戶需求，在非招標方式采購不斷推廣適用的背景下，對國有建筑企業而言，探索制訂一套依據充分、方式合理、運行順暢的采購制度及配套流程就顯得愈發重要。
（二）約束理論的核心要義
約束理論是以色列物理學家、博士EliyahuMoshe Goldratt首先使用和提出的。約束理論認為，大到一個國家、一個企業或一個組織，小到一個流程設計，都可以被視為一個系統；任何系統的運行都有一個總目標且是若干環節的組合；任何系統都無法實現無極限產出，因為任何系統運行中都至少在一個環節存在制約因素。系統運行效率的高低主要取決于最薄弱環節，即導致某環節成為最薄弱環節的制約因素就是最應該被改進的制約因素，是應該聚焦去突破的瓶頸，也是提升產出效果的最有效路徑。
應用約束理論大致分為五個步驟。第一，識別出整個系統各環節中存在的若干約束；第二，運用一定方法分析和尋求解除這些約束的途徑；第三，協調系統各環節的資源，以保障尋求的化解約束途徑得以實現；第四，具體開展解除約束的活動；第五，檢視人的惰性是否成為新的制約因素。實施完這五個步驟之后，整個系統可能會產生新的約束，再從第一步開始循環運用約束理論，保持系統運行的持續提升。
二、國有建筑企業采用非招標方式采購的現狀
國有建筑企業的采購具有鮮明的行業特色和屬性特征。在招標采購法制建設日趨完善和全面從嚴治黨不斷深化的今天，國有建筑企業除了以招標方式采購外，能否采用其他采購方式的疑問依然不絕于耳，如何采用其他方式采購的探討仍廣泛存在。
（一）國有建筑企業采購業務的特點
國有建筑企業的主營業務涵蓋了總承包、專業承包和勞務分包三個層級。有綜合性強的國有建筑企業甚至還將產業鏈前伸后延，開展包括勘察、設計、監測等服務業務。
因此，國有建筑企業的采購業務具有范圍廣、類別多的特點。以中國建筑股份有限公司某二級企業為例（以下簡稱“中建某院”），其主營業務包括EPC總承包、巖土工程專業承包、檢測鑒定加固專業承包以及勘察、設計、測繪、地質災害治理、工程咨詢等。中建某院的日常采購主要包括了EPC項目中對專業分包、勞務分包和材料、設備的采購；勘察設計測繪等項目中對勞務、專業設計分包、零星用工、零星材料的采購。
此外，國有建筑企業的采購業務還具有合規要求高、面臨監管多的特點。招標采購在國有企業生產經營中一直被密切關注。一方面國有企業資產歸國家所有，國有資產不僅要保值增值，還要防止國有資產流失，國務院和國資委在國有企業違規經營投資責任追究制度建設中也特別規定了采購業務違規的責任追究；另一方面，從審計署到企業內部各級審計部門都將采購管理的合規性列為審計監督的要點之一。此外，隨著反腐倡廉的繼續深入，招標投標領域貪腐案件頻發也將黨內監督、紀檢監察的視線不斷向采購聚焦，國資委也對中央企業有一定的信息公開要求。
（二）國有建筑企業采用非招標方式采購面臨的合規問題
國有建筑企業的采購業務開展范圍廣、類別多，難度較高；同時還必須滿足一定的合規要求，并面臨著來自內部、外部的多部門多維度監督。所以不少企業在建立內部的采購制度時只提招標，并認為只有招標才是合法合規的唯一途徑，只字不提任何非招標的采購方式。
1．非招標方式采購在建筑業的法律地位尚不明確
我國對建筑業采購行為起到約束的法律體系中，最高級別法律為《招標投標法》，并配套《招標投標法實施條例》。相關法律是《政府采購法》，但其適用主體并非企業，其中對“工程”的定義也和《招標投標法》中不完全相同。其余可參照的主要是相關部委發布的部門規章。
由此可見，不屬于必須招標范圍時，應以何種方式采購才符合法律法規的要求是不明確的。這直接導致國有建筑企業為了應對合法合規的要求，為了形式上滿足公平公正公開的原則，為了適應監管方對采購方式的慣性思維，在制訂內部采購制度時將“招標”作為唯一采購方式。如中國建筑股份有限公司在母公司層面制訂的采購管理規定中只提及了招標，其二級企業在制訂采購制度時的創新性和靈活性就受到了約束。
但有的企業采用了變通的方式。一種變通方式是在制訂內部采購制度時明確了多種采購方式但實施時只選用招標一種方式；另一種變通方式是將“招標”作為唯一的采購方式，但規定的流程、時限和其他要求和《招標投標法》的規定不一致。
2．總承包商下的分包和材料設備采購是否必須招標的法律適用
以《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令第16號，以下簡稱16號令）中第二條為例，若某國有建設單位投資建設某項目，其資金性質為“國有企業事業單位資金”，總承包合同金額超過400萬元，一定需要以招標的方式確定總承包商。對該項目的總承包商而言，其對部分專業工程進行分包，即使單項合同金額超過400萬元，卻并不屬于必須招標的范圍。因為在建設單位對總承包商發包時已經進行了一次招標，16號令和《招標投標法》中并非指達到招標標準時總包-專業分包-勞務分包層層都必須進行招標。資金的源頭屬性雖然屬于國有資金且國有資金占控股或主導地位，但按照“法無禁止皆可為”的原則，源頭屬性不可層層延伸。
結合相關法律案件的審判情況，通過對最高人民法院〔2018〕最高民終153號、最高人民法院〔2018〕最高民終1108號、成都市中級人民法院〔2012〕成民終字第5947號等判例的裁判觀點分析看出，在司法實踐中裁判意見認為法律規定的必須招標的范圍和標準不能在分包工程、總承包工程中的材料設備采購中適用。
住房和城鄉建設部、國家發展改革委在2019年底聯合印發了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號），其中第二十一條規定“工程總承包單位可以采用直接發包的方式進行分包”。這個辦法屬于部門規章，其法律效力雖低于行政法規和法律，但從立法的角度首次明確了總承包單位可不通過招標分包工程。
（三）非招標方式采購與招標的本質區別
由于《非招標方式采購代理服務規范》（ZBTB/T 01-2018）（以下簡稱《非招標規范》）是行業推薦性規范，它和法律法規在監管主體、適用主體、法律責任等方面都不具有可比性，我們僅從業務開展的具體要求方面分析《非招標規范》中的非招標方式采購與招標的本質區別。明確招標和非招標方式的本質區別，非常有助于國有建筑企業合理制訂采購制度，在以非招標方式采購時精準把握關鍵要點。
招標的方式一般分為招、投、開、評、定五個主要環節。
“招”的環節，招標和非招標都存在公開和邀請兩種方式。但公開招標指定了公開渠道，招標方式不論公開和邀請都規定了招標文件發售最短時限。非招標方式的公開渠道相對靈活，且所有非招標方式的每一個環節都沒有規定最短時限。
“投”的環節，非招標方式主要指遞交響應文件，對采購人來說是采購文件澄清和組建評審小組。非招標方式組建的評審小組不強制人數，不強制要求商務、技術人員的占比，不強制要求非采購人代表進入小組人數的占比。和招標方式中的評標委員會相比，采購人的自主權在一定程度上得到了擴大。
“開”的環節，招標和非招標方式無本質差異。
“評”的環節，非招標中的評審一般包括初評、談判和詳細評審，有必要時可多輪遞交響應文件，和招標相比更為靈活。特別是增加的談判環節，更能夠暢通采購人和供應商的有效溝通渠道，進而提高交易滿意度。非招標的評審方法更多樣，特別是談判采購中規定的投票法，在較難量化打分的情況下可直接作出結論。
“定”的環節，非招標中除了競價采購明確了應選擇系統自動排名第一的作為成交供應商之外，其他幾種方式都沒有規定供應商確定的具體規則。這表明，除了特殊情況外，確定成交供應商的權力完全在采購人手中。
總體來說，非招標與招標方式的本質區別有三點。一是非招標方式中各環節時間安排更靈活，可適應較為緊急的采購任務；二是非招標方式中采購人與供應商可以通過多次談判的方式面對面溝通，破除信息不對稱的壁壘，精準提升采購質量；三是非招標方式各環節中，采購人可以完全自主決策。
三、約束理論在國有建筑企業非招標方式采購的應用
基于國有建筑企業采購業務特點，結合法律法規和裁判觀點，明確了國有建筑企業以非招標方式采購并不影響其滿足合規要求。在辨別招標和非招標兩種采購方式本質區別的基礎上，本文嘗試應用約束理論，以中建某院為例對國有建筑企業非招標方式采購制度及流程設計進行優化。
（一）中建某院的采購制度及流程現狀
中建某院在2018年7月發布了《中建某院工程招標采購管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），建立起了總部-分公司-項目部三個層級的采購管理體系，每一個層級對應不同的審批權限。
1．《辦法》規定的采購方式與標準
《辦法》中規定了招標、比選發包、詢價采購和直接發包采購四種采購方式。采用招標方式的標準參照《規定》制訂為施工項目中單項分包合同預估金額超過400萬、材料設備采購單項合同預估金額超過200萬和勘察設計測繪等服務項目分包單項合同金額預估超過100萬。
《辦法》中規定的比選發包，適用于沒有達到招標標準的各類工程分包采購。《辦法》中規定的詢價采購，適用于沒有達到招標標準的材料、設備采購。比選發包中，將供應商實施分包工程的技術力量、施工組織、后期服務等非價格因素納入評審，推薦以最低價法為主、綜合評估法為輔的評審方法確定供應商；詢價采購一般以最低價法為主，特殊情況下選擇綜合評估法。
《辦法》中規定的直接發包采購，適用范圍參照《政府采購法》中單一來源采購確定。
2．《辦法》中采購方式的流程和審批權限
《辦法》中規定的“招標”明確為邀請招標，邀請對象來自企業自建的合格供應商名錄庫。所有采購方式中，只有招標的審批權限在中建某院總部，其招標文件編制和評標結果須由總部審批，其余的所有形式采購都授權分公司審批。《辦法》中規定的招標流程和審批權限見表1，比選發包流程見表2，詢價采購流程見表3。
直接發包采購的流程規定較為簡單，經過和意向供應商充分磋商后，取得報價文件，經審批后即可確定。
（二）約束的識別與分析
通過對中建某院下屬16家分公司和總部3個相關職能部門運用德爾菲法廣泛征求了《辦法》執行中的意見和問題，共發放問卷60份，回收有效問卷57份。
經統計，《辦法》執行中遇到的約束主要集中在三處。
一是缺乏各類別招標文件的示范文本，無法在規定時間內完成招標文件編制；二是在比選發包中，需要重視非價格因素應用綜合評估法的情況較少，重視非價格因素的一般規模較大，已經達到《辦法》中規定的招標標準，其余情況下基本都以最低價法確定，本質和《辦法》中詢價采購類似，導致時常混淆使用，選錯方式，耽誤采購時間；三是《辦法》中招標流程和比選發包流程基本一致，只是細節上的差異。但招標較比選發包耗費更多精力，沒有起到通過投入更多精力得到采購質量提升的效果。
（三）約束的解除措施和優化建議
針對識別出的三處約束，考慮從制度建設、頂層設計兩方面采取措施解除約束。
第一是調整《辦法》中規定的采購方式。《辦法》中原規定的招標，其流程和要求與《招標投標法》中的規定差異較大，本質上其實是非招標方式。既然國有建筑企業的分包采購不屬于必須招標范圍，大可參照《規范》合理選擇。為了解除約束，將《辦法》中的采購方式調整，原“招標”調整為談判采購，原“比選發包”和“詢價采購”合并為詢比采購，原“直接發包采購”重命名為直接采購，基本的管理流程參照《規范》設計，相應適用標準見表4。通過重新確定采購方式一方面提升了適宜性，另一方面解除了原混淆不清、耽誤時間的約束。
第二是在《辦法》中以附件的形式增加分別適用于專業分包、勞務分包、各類常見材料的采購模板文件，主要包括采購公告/采購邀請書、供應商須知、評審辦法、各類合同示范文本草案、各類響應文件格式等模板，減少重復工作，提升效率。并加大制度宣貫和培訓，提升采購人員靈活運用模板文件提升采購質量的能力。
四、結語
在國企改革不斷深化的今天，采購管理不僅是影響國有建筑企業效益的重要因素，也是制約其高質量發展的重要環節。高質量非招標采購制度建設和行為管理是提升國有建筑企業采購效率和質量的有效途徑。本文結合行業特點、企業屬性、法律法規等多角度對國有建筑企業非招標采購的合規性作出了確定性判斷，并運用約束理論以中建某院采購制度現狀為例解除約束，推薦了一套能夠廣泛適用的國有建筑企業非招標采購制度建設框架。后續可以進一步細化其中的管控要點，結合法制建設的不斷完善，為國有建筑企業強化采購管理、促進國有資產保值增值發揮更大的作用。
作者： 舒 穎 吳靜雯
作者單位: 舒穎，中建地下空間有限公司；吳靜雯，中國建筑西南勘察設計研究院有限公司
來源：《招標采購管理》
